Marina Sereni
Marina Sereni
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28-06-2016
CONVEGNO CIA SULLA RIFORMA COSTITUZIONALE
"OCCASIONE DA NON PERDERE PER INTENSIFICARE IL DIALOGO SOCIALE"
 

Cogliere l'occasione della riforma costituzione e del necessario adeguamento dei regolamenti parlamentare per sviluppare e intensificare il dialogo sociale accrescendo la pubblicità dei lavori delle Commissioni – su mezzi come il canale televisivo satellitare e la web tv - e prevedendo un ampliamento dei soggetti che è possibile audire “formalmente”,  includendovi anche le associazioni rappresentative di interessi tutelati. Di questo e di altro ho parlato nell'interessante seminario di approfondimento organizzato dalla Confederazione Italiana Agricoltori dal titolo "Riforma Costituzionale. Evoluzione e nuovi assetti della rappresentanza" al quale ha partecipato la ministra per le Riforme Maria Elena Boschi. Ecco il mio intervento.

RIFORMA COSTITUZIONALE

EVOLUZIONE E NUOVI ASSETTI DELLA RAPPRESENTANZA

 

CIA

 28 giugno 2016

 Ringrazio la Confederazione italiana agricoltori e, in particolare, il Presidente Scanavino per l’invito a prendere parte al Seminario odierno, organizzato su un tema di particolare attualità ed interesse qual è quello dei nuovi assetti della rappresentanza, alla luce della riforma costituzionale approvata dal Parlamento.

Affrontare oggi un tema così impegnativo all'indomani del risultato del referendum del Regno Unito, che ha decretato l'uscita della Gran Bretagna dall'Unione Europea, diviene particolarmente significativo. Si tratta infatti di prendere atto di un preciso segnale proveniente da una maggioranza di cittadini che non può essere liquidato semplicisticamente come populista o, peggio, confinato nelle peculiarità di quella nazione.

Siamo tutti consapevoli, infatti, che si tratta di un sommovimento profondo, di una vera e propria faglia che parte dall'altra sponda dell'Atlantico, con il fenomeno Trump, ma anche per altro verso con il sorprendente successo della campagna delle primarie di Sanders, passa nella penisola iberica, dove le elezioni domenica ci rassegnano di nuovo un risultato difficile sotto il profilo della governabilità, e riguarda il continente europeo in tutta la sua estensione: la Francia, l'Olanda e la Danimarca, i paesi scandinavi, l'Austria e la Germania stessa dove, accanto ai fenomeni sociali di insofferenza più evidenti legati alle recenti decisioni sui rifugiati siriani e le politiche della immigrazione più in generale, permangono e si accrescono fenomeni meno macroscopici ma forse ancora più gravi come i quasi 2500 episodi all'anno di violenza di stampo neonazista.

E per finire questo quadro inquietante non dobbiamo dimenticare le criticità che manifestano paesi come la Polonia o l'Ungheria di Orban.

Ora io penso che questa semplice rassegna delle preoccupazioni che si manifestano nelle società occidentali non debba irretirci ma, al contrario, spingerci ad interrogarci  sulle radici profonde di questo malessere per provare a trovare tutti insieme strade che rafforzino la democrazia e la rappresentanza politica. Anche per evitare la tentazione di scorciatoie che non hanno mai prodotto nulla di buono nella storia.

Anche da questo punto di vista, dunque, le impegnative riforme messe in cantiere in Italia nel corso di questi ultimi due anni - non solo la riforma costituzionale, ma anche la delega per la riorganizzazione delle pubbliche amministrazioni, la legge elettorale, il ridisegno del terzo settore - assumono un significato pregnante nell'obiettivo di dare stabilità al sistema italiano, di modernizzarne le strutture istituzionali, di provare a liberare le energie più vive del paese e di promuovere il loro contributo ad un progetto di innovazione dell'Italia e dell'Europa.

Si tratta, infatti, di riforme adottate con il comune obiettivo di compiere un concreto “passo in avanti” verso l’ammodernamento, la semplificazione e lo snellimento istituzionale ed amministrativo.

L'Italia si è mossa per tempo traendo le proprie energie proprio dentro una crisi durata vent'anni e da cui solo ora stiamo faticosamente cercando di uscire. Con tutti i limiti e le contraddizioni possiamo perciò diventare un elemento di stabilità dentro un quadro internazionale di grande incertezza soprattutto ora che con l'uscita della Gran Bretagna dall'Unione Europea cambiano anche gli equilibri geopolitici più generali.

 

In tale contesto, sarà quanto mai importante, da un lato, recuperare la capacità decisionale del nostro sistema istituzionale e pubblico, così da presentarsi con più forza nei consessi europei e internazionali; e, dall'altro lato, valorizzare il ruolo svolto dalla rappresentanza economico-sociale, individuando nuove e più efficaci forme di partecipazione e di coinvolgimento dei soggetti interessati dalle decisioni.

In questo ambito, in particolare, la nuova architettura  definita dalla riforma costituzionale e le conseguenti modifiche dei Regolamenti parlamentari, che ne costituiranno il necessario completamento, potrà rappresentare una preziosa occasione per rivedere forme e modalità di espressione della rappresentanza economico-sociale in Parlamento.

Non mi pare utile in questa sede soffermarmi sui principali contenuti della riforma; la presenza della Ministra Boschi mi esime da questo compito.

Vorrei solo rimarcare come nel nuovo assetto istituzionale definito dalla riforma, la base rappresentativa delle due Camere muta: la Camera è eletta da tutti i cittadini che abbiano compiuto 18 anni mentre il Senato diviene espressione dei Consigli regionali, sede della rappresentanza delle istituzioni territoriali. Al nuovo Senato si assegnano due funzioni relativamente nuove in questa forma: di raccordo tra politiche territoriali e Unione Europea e di valutazione dell'impatto delle politiche pubbliche.

La Camera si configura invece - nel nuovo assetto - come assemblea rappresentativa a competenza generale, luogo di collegamento organico con i processi istituzionali della rappresentanza, intesa anche nella sua declinazione di rappresentatività, ovvero come specchio della realtà sociale ed economica cui fa riferimento.

Essa, tuttavia, potrà “rispondere” adeguatamente al ruolo ambizioso che il nuovo testo costituzionale le attribuisce solo se saprà rafforzare le fasi della decisione finale con forme e modalità nuove, ispirate ai principi dell’apertura e della partecipazione.

Sarà importante, infatti, partire dalla consapevolezza di non poter agire come una “monade” isolata nel nuovo assetto istituzionale, ma come un luogo aperto alle istanze dei cittadini e del tessuto economico e sociale su cui le misure normative vanno ad incidere volta per volta, valorizzando tutti quegli strumenti – formali ed informali – che consentono alle istituzioni parlamentari una reale rappresentanza di un assetto pluralistico.

E’ questa dunque la sfida che ci attende nei prossimi mesi: creare un Parlamento “aperto” alle richieste del mondo sociale – in un circuito informativo costante, valorizzato attraverso tutti gli strumenti a disposizione - tra Parlamento e soggetti coinvolti dall’intervento normativo in discussione.

Ed è in tale quadro, come da più parti evidenziato, che occorre quanto prima avviare una riflessione per dotarsi, anche sul modello europeo del dialogo civile, di strumenti e modelli corrispondenti. Tale modello, come sappiamo, consente - nei diversi settori - un dialogo strutturato e continuo tra le organizzazioni della società civile e i loro interlocutori nell’ambito dei poteri legislativi ed esecutivi.

Esso rappresenta uno strumento fondamentale per dare forma concreta ai principi della governance a partire da quelli dell’apertura, della partecipazione, dell’efficacia e della sussidiarietà, dando risposte concrete ai bisogni della società. Solo così si potrà creare una relazione di carattere stabile tra cittadini e membri del Parlamento, per effetto dei quali gli uni sono investiti della rappresentanza in nome e nell’interesse dei primi e sono soggetti alla responsabilità politica di fronte ai cittadini stessi.

Si tratta di un’occasione a mio avviso preziosa per restituire un pieno rapporto di fiducia e scambio reciproco tra eletti ed elettori.

Attualmente, in base ai Regolamenti parlamentari ed alla prassi, il principale canale di "ascolto" e di condivisione delle istanze della rappresentanza sociale è costituito dalle audizioni svolte nelle Commissioni parlamentari.

Negli anni le forme di partecipazione e di coinvolgimento dei soggetti interessati dai provvedimenti all’ordine del giorno hanno assunto un ruolo di primo piano per l'attività parlamentare, come dimostra il fatto che si sono moltiplicate le sedute dedicate ad ascoltare i soggetti di volta in volta coinvolti dai provvedimenti, si sono valorizzate le forme di pubblicità - arrivando a prevedere la pubblicità attraverso la web tv delle audizioni informali - e a svolgere ampie e numerose indagini conoscitive con la partecipazione di tutti i soggetti coinvolti e con diverse forme di pubblicità.

Si tratta di importanti passi avanti ma che ora - di fronte al nuovo scenario delineato dalla riforma costituzionale - non appaiono più sufficienti.

Come evidenziato anche dalla Giunta per il regolamento occorrerà quanto prima accrescere la pubblicità dei lavori delle Commissioni – su mezzi come il canale televisivo satellitare e la web tv - e prevedere un ampliamento dei soggetti che è possibile audire “formalmente”,  includendovi anche i rappresentanti delle associazioni rappresentative di interessi tutelati.

Questa è la sede che appare più idonea per sviluppare un reale dialogo sociale: le Commissioni parlamentari, infatti, caratterizzate dai principi della specializzazione, della continuità e della stabilità dei componenti, rivestono un ruolo centrale nell’assetto istituzionale italiano, che ha portato la dottrina a definire il nostro un “Parlamento per Commissioni”. La revisione dei regolamenti parlamentari - che sarà necessaria per adeguare le procedure parlamentari al nuovo assetto bicamerale "differenziato" - potrà dunque costituire la sede più idonea per definire le procedure per acquisire i contributi delle realtà sociali assicurando una piena partecipazione della rappresentanza sociale al circuito parlamentare. Accanto alle audizioni informali - che potranno avere una disciplina e una valorizzazione a livello regolamentare – sarà importante definire nuove modalità, anche con l’ausilio delle potenzialità informatiche.

Come insegnano le esperienze di molti paesi europei, infatti, un'attenta valutazione delle iniziative legislative effettuata sulla base di una serie di indicatori prevalentemente di ordine economico e dei risultati emersi dal processo costante di consultazione degli stakeholder, costituisce una funzione fondamentale di supporto e di arricchimento per l’esercizio dell’attività legislativa, di esercizio più consapevole della tradizionale funzione di controllo e, più in generale, un fattore essenziale per il miglioramento dei processi di decisione politica e per una loro più trasparente conoscibilità da parte dell’opinione pubblica.

Si tratterà quindi di proseguire – con un rinnovato slancio riformatore - lungo la strada già tratteggiata in questa legislatura, con l’obiettivo, in particolare, di razionalizzare le procedure legislative, rendendole più trasparenti, celeri e comprensibili per l'opinione pubblica.

E’ stato altresì posto l’accento sulla necessità di superare l’attuale stratificazione e instabilità normativa, che pregiudicano la qualità della legislazione e la certezza del diritto provocando, come è stato affermato dal Comitato per la legislazione, «danni di non poco rilievo per i cittadini in generale e per gli operatori economici in modo particolare».

Vorrei infine brevemente ricordare che la Giunta per il regolamento della Camera ha approvato in via sperimentale, nella seduta del 12 aprile 2016, il Codice di condotta dei deputati e, il 26 aprile 2016, la Regolamentazione dell'attività di rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera dei deputati. Della concreta attuazione di questa seconda determinazione sono stata incaricata dalla Presidenza di occuparmi personalmente.

La delibera adottata prevede infatti l'istituzione - presso l'Ufficio di Presidenza della Camera - di un Registro dei soggetti che svolgono professionalmente attività di relazione istituzionale nei confronti dei membri della Camera dei deputati presso le sue sedi. L'iscrizione nel registro è consentita a chiunque intenda svolgere attività di relazione istituzionale, rappresentando o promuovendo presso la Camera dei deputati interessi leciti. E’ prevista,  da parte degli iscritti, la presentazione di una relazione a cadenza annuale alla Camera che dia conto dei contatti posti in essere, degli obiettivi conseguiti e dei soggetti interessati; sono disciplinate infine le sanzioni in caso di violazioni.

Si tratta, come è ovvio di un primo passo sempre perfettibile verso la direzione auspicata, verso una Camera che sia realmente sede di dialogo con la società civile, ferma restando la possibilità di “affinare” e ridefinire alcuni aspetti.

Il modello cui ispirarsi, come si è detto, potrà essere anche quello dei Gruppi di Dialogo Civile, operanti in sede europea, in cui le rappresentanze economiche (e non) intervengono efficacemente nella definizione delle politiche di settore.

Per realizzare dunque una vera riforma del bicameralismo italiano, è necessario che con essa si raggiungano, in particolare, due obiettivi essenziali. In primo luogo, che la riforma sia un’occasione di rafforzamento dei meccanismi di integrazione e di consolidamento dell’unità nazionale. In secondo luogo, che il sistema risultante dalla riforma fornisca strumenti più efficaci e consapevoli di partecipazione ai processi decisionali, con il contributo del mondo sociale ed economico su cui tali processi vanno ad incidere, ed ispirati al principio di trasparenza, che – con la riforma - diviene principio di rango costituzionale incardinato nell’articolo 97.

Solo in tale modo, nella nuova architettura costituzionale, si potrà avere una piena valorizzazione del Parlamento e del suo ruolo, in grado di raccordare e coniugare la sua azione con la vita e il lavoro dei cittadini, delle famiglie e delle imprese. Solo il perseguimento, con l’utilizzo di tutti gli strumenti a disposizione, degli obiettivi di trasparenza, responsabilità, inclusività e coralità delle decisioni, potrà infatti consentire agli organi decisionali di individuare le soluzioni migliori per una vera ripresa economica e sociale del Paese.

Marina Sereni, 2009-2015