Marina Sereni
Marina Sereni
<b>949</b> Ore. <b>22%</b> Totale sedute
<b>36</b> Eventi da me promossi
<b>176</b> Interventi e partecipazioni a Montecitorio
<b>145</b> Impegni in Italia
<b>56 </B> Missioni e incontri internazionali
01-02-2017
PARTECIPATE E SERVIZI PUBBLICI - CONVEGNO ALLA CAMERA
"RISPARMIO, EFFICIENZA E DIRITTI: SFIDA DIFFICILE, MA NECESSARIA"
Massimo Severo Giannini, anni orsono, affermava che la nozione di servizio pubblico "resta tra le più tormentate", eppure la fornitura efficiente e non discriminatoria dei servizi di interesse generale, come tutti sappiamo, costituisce fattore nevralgico per la crescita e lo sviluppo economico ed è, al contempo, fonte di coesione sociale e di cittadinanza civile, presupposto fondamentale per il godimento dei diritti fondamentali di ciascuno. Ne parliamo con esperti, politici, giuristi al convegno "A proposito di società partecipate dai pubblici poterri e di servizi pubblici locali: regimi d'impresa e diritti della collettività" promosso dalla Camera dei deputati e dal Dipartimento di Scienze Giuridiche dell'Università degli Studi di Roma "La Sapienza". Ecco il mio intervento.

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Porgo a tutti i presenti il più cordiale benvenuto e ringrazio gli organizzatori per questo importante momento di riflessione e confronto su un tema che investe quotidianamente e direttamente la vita dei cittadini. La fornitura efficiente e non discriminatoria dei servizi di interesse generale, come tutti sappiamo, costituisce fattore nevralgico per la crescita e lo sviluppo economico ed è, al contempo, fonte di coesione sociale e di cittadinanza civile, presupposto fondamentale per il godimento dei diritti fondamentali di ciascuno. Eppure, ancora oggi, come affermava anni orsono Massimo Saverio Giannini, la nozione di servizio pubblico «resta fra le più tormentate»: è a tutti noto come, per i servizi locali, il punto di origine può essere fatto risalire addirittura al 1903 con la legge n. 103, istitutiva delle aziende municipalizzate; ma è con l’entrata in vigore della Carta Costituzionale che il concetto muta forma e sostanza in ragione del rilievo che assumono i principi enunciati dagli articoli 43 e 41, nonché dall’art. 118, ultimo comma.

Negli anni più recenti, sul tema dei servizi pubblici locali si sono susseguiti interventi normativi influenzati sia da esigenze crescenti di spending review e di rafforzamento della competitività in un mercato ormai globale, sia da iniziative referendarie e importanti pronunce della Corte costituzionale. Il quadro regolatorio è stato, al contempo, permeato dalla disciplina dell’Unione europea e dagli orientamenti della Corte di giustizia, che ne costituiscono il punto di riferimento. L’incontro odierno si svolge quindi in un momento di particolare delicatezza: la recente legge di riorganizzazione della pubblica amministrazione infatti – la n. 124 del 2015, sulla cui base il Governo ha approvato decreti legislativi di riforma di ampi settori – ha portato alla definizione di un nuovo quadro normativo per le società partecipate; allo stesso tempo anche il settore dei servizi pubblici locali è stato oggetto di una delega per la redazione di un Testo unico di riordino del quadro normativo.

Tuttavia, a seguito della recente sentenza della Corte costituzionale (la n. 251 del novembre 2016), lo schema di decreto, su cui si erano peraltro già espresse le Commissioni parlamentari, non ha concluso il proprio iter. Tale sentenza potrebbe in parte investire anche la nuova disciplina delle società partecipate, già in vigore da alcuni mesi, su cui è in corso un confronto volto ad individuare soluzioni improntate al principio di leale collaborazione tra Stato e regioni, alla luce di quanto evidenziato dalla Corte nella richiamata pronuncia. La fase attuale è quindi essenziale per portare a completamento il processo di riforma avviato ed il dibattito odierno potrà certamente fornire un ulteriore e importante tassello alla riflessione in atto.

Il panorama economico italiano è infatti caratterizzato da una presenza numericamente diffusa ed economicamente rilevante di società partecipate da soggetti pubblici. Stiamo parlando di quasi 7 mila imprese attive, che impiegano oltre 800 mila addetti, e che hanno un importante impatto economico sui conti pubblici: se si fa riferimento alle sole imprese a controllo pubblico – circa 4.500 soggetti – risulta dagli ultimi dati Istat come esse generino quasi 56 miliardi di valore aggiunto, vale a dire oltre il 10 per cento di quello realizzato dal complesso delle imprese dell’industria e dei servizi. Si tratta peraltro di un settore, questo delle società partecipate, che nel corso del tempo si è diffuso secondo modelli giuridici ed organizzativi eterogenei e frammentati, che sono venuti di fatto a renderne sempre più speciale la cornice normativa rispetto alla disciplina generale codicistica delle società.  Tali caratteristiche si sono determinate in particolare nel settore delle partecipate locali, in cui si concentra il maggior numero di società: rispetto al totale di 7 mila imprese attive che costituisce l’universo delle partecipate, circa 5.500 sono quelle partecipate da amministrazioni pubbliche regionali o locali, e, dei circa 800mila addetti complessivi, la metà di questi lavora nelle imprese partecipate da amministrazioni pubbliche regionali o locali.

E’ questo peraltro il settore, come più volte rilevato dalle analisi finora intervenute sul fenomeno delle partecipate, in particolare da parte della Corte dei conti, dove sono venuti nel corso del tempo a manifestarsi anche fenomeni di inefficienza e di allontanamento dalle originarie finalità istituzionali (vale a dire il primario interesse dell’ente partecipante). E’ in ragione di tale complessa situazione che il settore è da tempo all’attenzione del legislatore: ad esser precisi lo è da circa un decennio, vale a dire da quando, con la legge finanziaria 2008 ha introdotto per la prima volta norme finalizzate a vietare la costituzione di società aventi ad oggetto la produzione di beni e servizi non strettamente necessari al perseguimento delle finalità istituzionali.  Il Testo Unico sulle società partecipate è incentrato, com’è noto, su tre cardini: limitare l’area delle partecipate entro il perimetro dei compiti istituzionali dell'ente partecipante; introdurre vincoli diretti per limitare e/o vietare alcuni tipi di partecipazioni; fare ampio ricorso alla trasparenza come strumento di controllo. Promuovere l'efficienza delle partecipate che rimarranno operative, anche attraverso l'aggregazione tra società che offrono servizi simili, per sfruttare al meglio le economie di scala, dovrebbe ora costituire un momento conclusivo, con lo scopo di indirizzare il settore verso il consolidarsi di un modello di privatizzazione societaria sostanziale, e con conseguenti riflessi positivi sia sulla razionalizzazione e sull’efficienza dell’impiego di risorse pubbliche, sia sui processi di gestione dei servizi pubblici locali.

Sull’applicazione del testo Unico medesimo sembrerebbe tuttavia poter incidere la sentenza n. 251/2016 della Corte costituzionale, la quale si riserva di intervenire sul D.Lgs. 175/2016 ma solo se verrà impugnato e limitatamente ai punti in cui esso risulta lesivo delle competenze regionali. Al momento non è possibile individuare in via definitiva quali siano tali parti nell’ambito del provvedimento in questione; tuttavia l’approssimarsi di alcune scadenze ivi previste al termine di sei mesi dall’entrata in vigore del provvedimento, vale a dire al 23 marzo 2017 – riferite rispettivamente alle forme di amministrazione societaria, alla revisione straordinaria delle partecipazioni ed alla ricognizione del personale in servizio (rispettivamente articoli 11, 24 e 25) – potrebbero richiedere al legislatore una riflessione sull’eventuale necessità di intervenire a breve. In ogni caso, quali che possano essere gli aggiustamenti che potranno operarsi sui termini in questione o su altri eventuali aspetti del provvedimento, l’operazione di razionalizzazione non potrà non essere comunque realizzata nel rispetto della continuità e qualità dei servizi resi dalle aziende partecipate, che spesso sono state costituite per la gestione di servizi di interesse generale.

Le direttrici degli interventi normativi sono riconducibili principalmente a tre obiettivi: accrescere la concorrenza nel settore, sulla spinta delle direttive e della giurisprudenza comunitaria; promuovere processi di aggregazione nella gestione dei servizi pubblici locali per migliorane i risultati; da ultimo (non per importanza) rafforzare i livelli di tutela a garanzia dei diritti dei cittadini. Nella prima direzione, il legislatore ha intensificato le misure intese a limitare gli affidamenti diretti: tra queste, il rafforzamento dei contenuti della relazione sulla sussistenza dei requisiti per la forma di affidamento prescelta, oltre all’obbligo di accantonamento pro quota di una somma pari all’impegno finanziario corrispondente al capitale proprio e a quello di redigere il bilancio consolidato con l’affidatario, in caso di affidamento in house. L’ente affidante dispone attualmente di una propria autonomia di valutazione sulle modalità di affidamento, ferma restando la necessità di illustrare nella relazione i presupposti e il rispetto del quadro normativo, con particolare riguardo alle previsioni dell’Unioni europea.

Nella seconda direzione, le leggi nazionali hanno previsto la partecipazione obbligatoria degli enti locali agli enti istituiti o designati per il governo degli ambiti o bacini territoriali ottimali, al fine di organizzare lo svolgimento dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica, ferma restando la competenza regionale per l’individuazione degli ambiti o bacini territoriali e per l’istituzione dei relativi enti di governo.  Infine, ulteriori misure sono state adottate per incrementare la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti dei servizi pubblici locali. Basti pensare alle prescrizioni che obbligano il soggetto gestore ad emanare una "Carta della qualità dei servizi", nella quale devono essere indicati in modo specifico i diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori del servizio e dell'infrastruttura.

È peraltro in itinere la riflessione che attiene alla definizione di una chiara e coerente disciplina dell’assetto territoriale complessivo che necessariamente si interseca con l’organizzazione dei servizi e con le modalità di affidamento degli stessi. Infatti, nell’ambito delle funzioni fondamentali proprie dei comuni l’ordinamento ricomprende l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale. A loro volta, nel quadro delle funzioni fondamentali attribuite alle città metropolitane rientra la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano.

Inoltre, anche alla luce dell’esito referendario del 4 dicembre scorso, occorre portare a compimento il percorso avviato con la legge 56 del 2014 (legge Delrio), definendo – sempre in un quadro di leale collaborazione - gli aspetti emersi in questi anni di attuazione “sul campo”, valorizzando le soluzioni più efficaci e condivise per l’assetto territoriale del Paese. Mai come nel settore dei servizi pubblici locali infatti sono coinvolti una pluralità di soggetti territoriali, ciascuno chiamato a “fare la sua parte” in un’ottica di responsabilità e reciproca collaborazione. Con le modalità di affidamento dei servizi pubblici locali si intreccia altresì, per aspetti non secondari, anche la recente approvazione del nuovo Codice degli appalti (decreto legislativo 50/2016), che – recependo le più recenti direttive dell’Unione europea in materia - è in particolare finalizzato a valorizzare gli obiettivi di trasparenza ed imparzialità, presidio fondamentale della lotta contro la corruzione e della tutela degli interessi della collettività.

In questi anni, dunque, si è cercato di perseguire il difficile equilibrio, sia nelle diverse discipline di settore sia nella regolamentazione unitaria, tra tutela della concorrenza e  contenimento dei costi, nel rispetto delle esigenze del servizio pubblico. Restano sullo sfondo ancora molti aspetti che richiedono una più compiuta disciplina, a partire dalla necessità di una distinzione chiara tra le funzioni di regolazione e controllo e quelle di gestione dei servizi. A questo complesso quadro di riferimento si affianca l’evoluzione tecnologica in continuo divenire, che impatta sia sotto il profilo dei servizi offerti sia delle esigenze degli utenti. Come già detto, la sentenza della Corte costituzionale n. 251 del 2016 ha rappresentato un colpo d’arresto nel procedimento di perfezionamento del testo unico (attraverso la sua pubblicazione in Gazzetta ufficiale).

La motivazione, a tutti nota, è data dalla necessità del ricorso all’intesa, nei settori che incidono su competenze statali e regionali, inestricabilmente connesse. La Corte, in particolare, ha richiamato come inerenti alla gestione e organizzazione dei servizi e, pertanto, espressivi della competenza legislativa regionale residuale, alcuni principi della delega, come la soppressione dei regimi di esclusiva, non indispensabili per assicurare la qualità e l’efficienza del servizio; la definizione dei criteri per l’organizzazione territoriale ottimale dei servizi; la definizione delle modalità di tutela degli utenti; l’introduzione e il potenziamento di forme di consultazione dei cittadini. Pertanto, Governo e Parlamento possono superare lo scrutinio di legittimità costituzionale se in questi ambiti rispettano il principio di leale collaborazione, secondo le modalità suggerite dalla Corte.

Come è noto, su questi rilievi proprio in questi giorni è in corso una riflessione approfondita. In questo quadro in divenire, perciò, momenti di confronto come quello odierno sono, quanto mai validi e preziosi affinché il legislatore possa individuare le migliori soluzioni con l’obiettivo di garantire un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica dei servizi per la collettività, la parità di trattamento e la promozione dell'accesso universale e dei diritti dell'utente.

Marina Sereni, 2009-2015