Marina Sereni
Marina Sereni
<b>931</b> Ore. <b>22%</b> Totale sedute
<b>34</b> Eventi da me promossi
<b>138</b> Interventi a Montecitorio
<b>127</b> Impegni in Italia
<b>53 </B> Missioni e incontri internazionali
24-03-2017
SEMINARIO SULLE LOBBY A MONTECITORIO
"LA RISPOSTA DELLA POLITICA ALLA DOMANDA DI REGOLAZIONE"

Vi propongo la mia relazione all’inaugurazione dell’ VIII edizione del Master di II livello in "Processi decisionali,, lobbying e disciplina anticorruzione in Italia e in Europa" dell'Università di Torvergata che abbiamo ospitato alla Camera dei Deputati. Mi sono soffermata su: “La risposta della politica alla domanda di regolazione” perché, come forse sapete, Montecitorio si è dotato dall'8 febbraio scorso del regolamento dell'attività di rappresentanza di interessi nelle sue sedi. Ecco il mio contributo.

 

L’attività di lobbying – o, meglio, l’attività di rappresentanza di interessi o di relazione istituzionale svolta dai gruppi di pressione per influire sul processo decisionale – è da tempo un fenomeno con il quale i Parlamenti devono confrontarsi e che sono chiamati a regolare. Storicamente l’origine del fenomeno è, geograficamente e istituzionalmente, rintracciabile nel mondo anglosassone e più specificamente negli Stati Uniti, dove ha trovato la prima organica forma di regolamentazione già nel 1946.

A spiegare la primaria diffusione dell’attività in tale ambito geografico e, di conseguenza, lo sviluppo dell’esigenza di assicurarne la regolamentazione vi è, tra gli altri elementi, la più ridotta ideologizzazione della vita politica in quel paese, al quale storicamente sono sconosciuti i grandi partiti popolari di massa, che hanno invece contraddistinto nel Novecento il panorama politico europeo ed, in particolare, quello italiano. Non è un caso dunque che l’affievolirsi delle grandi ideologie abbia comportato l’emersione del fenomeno anche nelle più avanzate democrazie europee. Fino a quando il monopolio della rappresentanza di interessi è stata, infatti, una missione alla quale i grandi partiti di massa (e, va aggiunto, anche le connesse organizzazioni sindacali) provvedevano in modo strutturato ed organico, l’attività di lobbying è stata vista con sospetto e diffidenza, percepita come attività opaca e lontana da forme di controllo democratico e di trasparenza, un’attività attraverso la quale si realizzavano interessi privati settoriali, non sempre trasparenti, contrapposti agli interessi generali e collettivi.

Come detto, il tramonto delle grandi ideologie del Novecento e la connessa frammentazione sociale hanno determinato una parziale scomposizione dei blocchi di interessi e, conseguentemente, una forma di sviluppo del lobbysmo anche nei paesi europei di tradizione continentale. Parallelamente, nel dibattito scientifico – superando un precedente atteggiamento prevalentemente negativo e di sospetto - si è andato via via affermando un punto di vista certamente meno pregiudiziale e, dunque, un’analisi del fenomeno improntata ad un  necessario pragmatismo. Si è così fatta strada l’idea che la grande categoria dell’interesse generale perseguito dalla legge, lungi dall’essere un’astrazione filosofica, sia la concreta risultante della ponderazione, da parte dei decisori legislativi, di molteplici interessi in campo e che tale ponderazione presuppone la ricezione trasparente degli interessi coinvolti, costituendo – quest’ultima - un elemento non tanto inevitabile, quanto necessario (se reso in forma trasparente) nell’attuale processo di formazione delle leggi. In sostanza, l’attività lobbistica è giudicata positivamente quando risulta funzionale al processo deliberativo, quando cioè consente di valutare l’impatto delle scelte sui destinatari. E purché siano assicurate procedure trasparenti e regole certe per l’esercizio di quest’attività.

 

La Corte costituzionale ha affermato che le attività di influenza svolte dai portatori di interessi privati nei confronti dei decisori pubblici non sono finalizzate “ad espropriare dei loro poteri gli organi legislativi o ad ostacolare o a ritardare l'attività degli organi della pubblica amministrazione, ma mirano a migliorare ed a rendere più trasparenti le procedure di raccordo degli organi rappresentativi con i soggetti più interessati dalle diverse politiche pubbliche” (Corte Cost.. n. 379 del 2004), come avviene da tempo nelle altre democrazie.  Si è trattato di un cambiamento importante nell’approccio alla materia, sul quale ha sicuramente inciso l’ordinamento comunitario, nel quale il fenomeno del lobbying esiste ed è regolamentato già da tempo. Il tema della disciplina delle attività di rappresentanza di interessi si situa dunque all’interno di importanti trasformazioni sociali che prendono le mosse sostanzialmente già a partire dalla fine degli anni ’60, quando i nuovi fermenti che attraversavano anche l’Italia avevano già indotto il Parlamento italiano, e specificamente la Camera, a fornire una prima risposta su questo terreno, col dotarsi di procedure specificamente dedicate all’ascolto e all’interlocuzione con i diversi soggetti protagonisti della vita sociale, economica, culturale, del Paese.

Mi riferisco ovviamente alle procedure informative introdotte con il Regolamento del 1971 attraverso le quali fanno ingresso – anche qui sul modello americano delle hearings – le prime strutturate forme di interlocuzione diretta fra le Camere e i gruppi di interessi, idonee ad immettere nei procedimenti parlamentari le voci provenienti dalla società civile, dal mondo delle professioni e delle imprese. L’intersezione dei temi in questione è confermata dal fatto che in Germania le associazioni che intendono rappresentare o difendere interessi di fronte al Bundestag devono iscriversi in un apposito registro e che tale iscrizione rappresenta una condizione preliminare perché i rappresentanti dei gruppi di pressione possano partecipare alle audizioni nelle Commissioni parlamentari.

In Italia questi strumenti si sono rivelati certamente importanti e flessibili, in particolare attraverso lo sviluppo delle c.d. audizioni informali, che hanno consentito il superamento di alcuni limiti che il Regolamento ha posto a quelle formali. Ed è significativo che a partire da questa legislatura la principale differenza tra il regime delle audizioni formali e quelle informali  - e cioè il regime di pubblicità – sia stata sostanzialmente superata con l’introduzione per  le audizioni informali di una forma di pubblicità – quella della trasmissione sulla webtv - che le rende del tutto trasparenti. In questa legislatura, peraltro, l’obiettivo inizialmente perseguito è stato ancora più ambizioso in quanto, grazie soprattutto all’impulso della Presidente della Camera, si è cercato di realizzare un aggiornamento complessivo delle regole e delle procedure, avente per obiettivo, tra l’altro, proprio quello di arricchire la gamma di strumenti conoscitivi a disposizione delle Commissioni e di ampliare le forme di pubblicità dei lavori, nella consapevolezza che uno dei principi cardine di ogni Parlamento democratico è proprio quello della massima visibilità possibile dei suoi lavori e del modo in cui i decisori pubblici formano le loro opinioni e conseguentemente assumono le loro decisioni nell’interesse della collettività.  Si è aperto così un tavolo di confronto in sede di Giunta per il Regolamento che purtroppo, per ragioni politiche, non è approdato al risultato sperato. Fatta questa ricognizione sulle esigenze generali poste alla base dell’esigenza di una regolamentazione dell’attività di lobbying, sarebbe ipocrita nascondersi che essa sorge anche in relazione ad un’accresciuta sensibilità dell’opinione pubblica rispetto al tema della lotta contro la corruzione e del miglioramento degli standard di etica pubblica: si tratta di un tema centrale nel dibattito pubblico odierno e non ho certamente bisogno di scendere nelle esemplificazioni offerte dalla cronaca degli ultimi anni per ricordarne le ragioni.

I Parlamenti hanno dunque rivolto la loro attenzione alla regolamentazione dell’attività di lobbying anche in quanto rientrante a pieno titolo nel complesso di una strategia d’azione che le organizzazioni sovranazionali e nazionali, parlamentari e governative, stanno ponendo in essere per fronteggiare il problema della corruzione. Da qui i più o meno recenti interventi di diversi paesi volti a modificare le loro legislazioni o ad introdurre norme per individuare meccanismi di formalizzazione dello svolgimento delle attività di lobbying, con modalità e stringenza diverse da paese a paese (la Germania da tempo; la Francia e il Regno unito, tra i principali; ma anche altri paesi - come ad esempio l’Austria, l’Irlanda, la Polonia, ecc. - secondo i dati pubblicati nello studio EU Transparency register dell’European Parliament research service).

Particolarmente importante è stata sul punto, oltre che l’esempio del Parlamento europeo (nel cui ambito va ricordato l’Accordo interistituzionale tra il Parlamento europeo e la Commissione europea sul Registro per la trasparenza del 16 giugno 2014, in corso di aggiornamento con estensione anche al Consiglio europeo), l’azione del Consiglio d’Europa e specificamente del Greco, cioè dell'organismo che il Consiglio stesso ha appositamente istituito nel 1999 per il contrasto alla corruzione. In sostanza si tratta di guardare ad uno stesso fenomeno da due punti di vista, diversi ma complementari: infatti, regolamentando l’attività secondo i canoni propri del Parlamento inteso come “casa di vetro” si assicura da un lato un ampliamento della partecipazione della società alle decisioni supreme; allo stesso tempo, si fornisce un fondamentale antidoto a rischi di torsione dell’interesse generale a favore degli interessi di parte. L’attività lobbistica, adeguatamente regolata,  può favorire dunque la dialettica democratica e la partecipazione alla vita delle istituzioni, ma devono essere rispettate alcune condizioni precise: serve un'uguaglianza di opportunità tra tutti gli attori e devono essere assicurate criteri di trasparenza e di dialogo “codificato” con le istituzioni.

Questo tema è da lungo tempo nell’agenda parlamentare, ancor prima che esso assumesse quel rilievo centrale che oggi gli riconosciamo anche nel dibattito pubblico allargato: proposte di legge volte a disciplinare il fenomeno risultano presentate in Parlamento fin dalla XIII legislatura, ma – come è noto a tutti – senza fortuna. Anche in questa legislatura l’esame delle proposte di legge, incardinato al Senato fin dal luglio 2014, da quasi un anno (cioè da giugno del 2016), dopo un certo numero di sedute della Commissione, è fermo. Non si è dunque riusciti ad elaborare – utilizzando la via maestra dell’intervento legislativo - una risposta organica che provvedesse a disciplinare il fenomeno nel complesso delle sue sfaccettature e, soprattutto, nella molteplicità delle sedi in cui esso si svolge, prendendolo in considerazione nella sua multiforme complessità.

Perché parlo di via maestra?

E’ del tutto evidente che le trasformazioni sociali e istituzionali comuni alle democrazie occidentali, che hanno visto un progressivo rafforzamento del ruolo degli Esecutivi a prescindere anche dalle diverse forme di governo, il potenziamento delle sedi sovranazionali ed internazionali come sedi decisorie, il moltiplicarsi dei livelli di governo in ambito nazionale, hanno sensibilmente inciso sul monopolio legislativo dei Parlamenti e dunque richiedono una regolamentazione generale capace di coprire i diversi possibili ambiti applicativi. E solo il percorso legislativo può consentire di introdurre una disciplina di carattere generale, valida cioè per tutte le sedi nelle quali il fenomeno della rappresentanza degli interessi ha luogo ed idonea a garantirne un trattamento omogeneo e, per questo, pienamente efficace.

Se dunque la via legislativa non è risultata praticabile (anche se segnalo un significativo approccio legislativo alla materia nell’art. 22 del recente codice appalti – d.lgs. 50/2016  - laddove si precisa che le amministrazioni aggiudicatrici e gli enti aggiudicatori pubblicano, tra l’altro, gli esiti della consultazione pubblica, comprensivi dei resoconti degli incontri e dei dibattitti con i portatori d’interesse), non sono mancati tuttavia diversi apprezzabili tentativi di sterilizzare, almeno parzialmente, questa lacuna, procedendo a forme di regolazione parziale del fenomeno.

In un comunicato stampa del 28 febbraio 2012 si dà conto di una decisione del Consiglio di Presidenza di Palazzo Madama – che non ha avuto seguito, ma che costituisce una importante manifestazione di volontà regolatoria interna - con cui sono state approvate “linee guida per la redazione di un regolamento interno della rappresentanza di interessi al fine di disciplinare i rapporti fra senatori e portatori di istanze della realtà economica, sociale e culturale alla luce dei principi del pluralismo e della trasparenza”.  Anche alcuni Ministeri si sono mossi: presso il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali è stato istituito l’Elenco dei portatori di interessi; più recente è il Registro per la trasparenza del Ministero per lo sviluppo economico.

Vi è poi il fronte delle Regioni, alcune delle quali (da ultimo la Lombardia e la Calabria; da tempo la Toscana, il Molise, l’Abruzzo) hanno proceduto all’approvazione di leggi regionali in materia.

In questo contesto si colloca la risposta, sia pure – come detto - parziale, elaborata in questa legislatura alla Camera dei deputati – ed esattamente in sede di Giunta per il Regolamento, nella seduta del 26 aprile 2016, su impulso della Presidente della Camera - nell’esercizio della sua autonomia normativa. Risposta parziale, dicevo, perché ad essa è connaturato un limite di efficacia, ovviamente intrinseco nella fonte di rango regolamentare utilizzata, il cui raggio di applicazione – per quanto vincolante all’interno della Camera – non può dispiegarsi a regolare fenomeni che si manifestino al di fuori di essa, in quanto fonte sfornita della forza formale necessaria.

Possiamo comunque dire che la Camera è stata pioniera di una normativa in questa materia, in quanto la risposta -  ancorché limitata a coloro che intendono rappresentare interessi nei confronti dei deputati nelle sole sedi della Camera -  riveste comunque un interesse generale e nazionale per la rilevanza della sede e per il suo prevedibile effetto di trascinamento. E’ anzi auspicabile che questa prima tranche di regolamentazione possa essere al più presto completata dalla definizione di un quadro normativo più generale ed organico idoneo, come detto, a coprire le esigenze di disciplina nei diversi settori: il legislatore potrà avvalersi nel frattempo dei primi risultati che l’applicazione della nuova disciplina farà emergere. In questo quadro vorrei soffermarmi sulla fonte scelta dalla Giunta per il Regolamento, anche per fugare alcuni dubbi che qualche commentatore ha posto, nei giorni scorsi, in ordine alla sua efficacia. In questa legislatura la Giunta per il Regolamento, sia per la regolamentazione delle lobbies, sia per l’introduzione del codice di condotta dei deputati, ha fatto ricorso, anziché al percorso della riforma regolamentare diretta - ma pur sempre in vista della successiva traduzione regolamentare delle norme - all’adozione in via sperimentale di protocolli normativi volti a disciplinare materie non precedentemente normate.

Questa scelta non tocca l’efficacia potenzialmente “permanente” delle disposizioni così adottate, applicabili dunque anche nelle legislature future, in quanto non le sottopone ad un termine di vigenza né, come già accade del resto per i pareri della Giunta per il Regolamento, per le prassi e per i precedenti (che rappresentano un patrimonio di continuità delle regole), richiede la formale riassunzione in ogni legislatura. Essa dà, invece, il vantaggio di poter verificare – nella fase sperimentale e in vista dell’introduzione definitiva delle norme nel Regolamento - l’applicazione concreta della disciplina e le questioni che essa dovesse porre in modo da verificarne i conseguenti, eventuali correttivi.

Quanto ai contenuti della regolamentazione di cui la Camera si è dotata, la normativa posta dalla Giunta ne ha stabilito alcuni principi, per lo più ispirati dalla disciplina del Parlamento europeo, la cui declinazione è stata poi – a mio avviso opportunamente – rimessa ad una deliberazione dell’Ufficio di Presidenza, il quale è stato chiamato ad adottare le norme e le procedure attuative.

Ne discende che il sistema va ora letto nel suo complesso, ossia tenendo conto dell’integrazione fra le due fonti.

Il modello prefigurato – leggendo appunto insieme i due provvedimenti e limitandoci agli aspetti principali - è caratterizzato sostanzialmente:

  • dall’istituzione di un registro pubblico dei soggetti che svolgono rappresentanza di interessi nelle sedi della Camera, contenente ogni elemento utile a rendere pienamente trasparente l’attività di tali soggetti;
  • dalla limitazione delle esclusioni dall’obbligo di iscrizione a pochi casi tassativamente individuati. È stata cioè compiuta una scelta volta a ricomprendere nel registro il più ampio ventaglio di interessi e soggetti, lasciandone fuori solo quelli che, per ragioni istituzionali o per la loro natura, non fossero riconducibili alla nozione di rappresentanti di interessi;
  • dalla previsione di un periodo di decantazione necessaria per i titolari di cariche di governo e per i parlamentari;
  • dalla previsione di precisi diritti (in termini di accesso e circolazione, ivi compresa la previsione di un locale dedicato al loro lavoro) e doveri (obblighi di comportamento, che costituiscono l’ossatura di un possibile futuro “codice deontologico” dei lobbisti, e obbligo di presentazione di una relazione annuale, a scopo di trasparenza della loro attività) conseguenti all’iscrizione;
  • dall’individuazione di un ruolo centrale del Collegio dei deputati questori (e, attraverso questi, dell’Ufficio di Presidenza) sull’attuazione della disciplina.

Si tratta di una disciplina che bilancia una molteplicità di interessi – alla trasparenza, all’esercizio dell’attività di rappresentanza, alla sicurezza ed all’ordine della sede, per citare le principali – in modo a mio avviso equilibrato e con misura. Ovviamente perfettibile, posto che a nessuno sfugge la delicatezza della materia e l’innovatività della disciplina rispetto all’ordinamento parlamentare.

La prima importante concreta applicazione si incaricherà di testarne l’efficacia e la completezza, fornendo – come detto – ulteriori elementi di conoscenza per futuri interventi normativi anche di carattere più organico e sistematico di questo, operato, nei limiti che le erano consentiti, unilateralmente dalla Camera.

Vi ringrazio

 

 

 

 

Marina Sereni, 2009-2015